2025年7月，中央城市工作会议在北京召开，会议部署城市工作7个方面的重点任务。其中，首要任务是“着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。”

近日公布的《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》对我国城镇化作出一个基本判断：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”稳定发展期的存量提质增效，以内涵式发展为前提，是建设现代化城市体系的主线。

从集聚到集群 内涵式发展的形态进化

改革开放以来，中国城市发展的空间演化先后表现出两种基本形态：集聚发展和集群发展。集聚发展首先出现在东部地区，经济特区、沿海开放城市、计划单列市和国家级新区等，是城市集聚发展的具体形式；资源要素向大城市、中心城市集中，再向周边城市辐射，是集聚发展模式的基本特征。

十多年来，我国出现了城市集群发展模式。城市集群发展的逻辑是，从大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群发展的起点，都市圈是城市集群发展的落地形态，城市群是城市集群发展的超级平台，也可以说是完成形态。中国的省域行政区经济正在向以中心城市为龙头的城市群、都市圈经济功能区转变。都市圈和城市群已经成为中国势能强大的区域增长极。

2018年，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展。2019年2月，国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》。至此，我国都市圈规划、建设和发展进入常态化。自2021年起，国家发改委先后批复南京、福州等17个都市圈发展规划。作为城市化和区域一体化发展到较高阶段的城市集群或同城化形态，都市圈对于优化城市空间结构、创新和产业集群，基本公共服务均等化，社会和生态协同治理等，产生了重要影响。

城市集群将成为未来城市发展的主要形态，为内涵式发展创造积极条件。在不同发展水平的地区，城市集群有着各自的发展重点。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群发展的成熟形态；在相对欠发达的地区，中心城市是城市集群发展的初级形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市发展的主体形态；在成渝地区双城经济圈、长江中游、中原地区和关中平原城市群，中心城市是城市发展的主力军。这是城市发展演化进程的一个折射。它们之间的一个重要区别是，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则以集聚、吸纳和转移为主。

规模效应 现代化城市体系的内在要求

城市集群在更大的空间范围形成经济与社会活动的规模效应，以及规模效应基础上的共享效应，进而带来空间结构合理化，解决行政区划难以解决的问题；带来要素和产业在更大范围的自由流动，优化配置资源；带来社会治理和生态治理的协同和协调，谋求更高的治理水平和更好的治理效果；带来基本公共服务均等化，以促进共同富裕。利用规模效应，建设现代化城市体系，空间、经济和制度维度的协同相对重要，它们共同构成现代化城市体系的“筋骨血脉”。这里以大湾区和长三角为例。

首先，基础设施深度联通，实现空间协同。空间协同的核心价值是消除物理分割，降低要素流动成本。根据2024年数据，大湾区铁路网密度达到9.7公里/百平方千米，与纽约、东京等湾区城市群相当；长三角高铁网密度约为5.8公里/百平方千米，全国最高。大型跨域工程即跨江跨海通道建设，大湾区的跨域工程主要集中在跨越珠江出海口、连接两岸城市，长三角的跨域工程主要打通南北两岸的交通瓶颈。这些超级工程不仅是现代交通基础设施，更是区域经济一体化的核心骨架，深刻地改变着中国的经济地理格局，极大地提高了经济活动效率和人民生活质量。

其次，创新链与产业链深度嵌套，实现经济协同。二者是跨区域深度融合、相互嵌套、互为支撑的关系，共同构成产业创新生态系统的核心骨架。这种关系常被称为“双链融合”或“创新链产业链协同”。经济协同的表现可通过具体指标，如产业分工指数、创新协作密度和要素流动率等得到反映。我们通过大湾区和长三角这些指标的对比分析，定性说明目前经济协同的状态。产业分工指数衡量地区间产业结构的差异性和互补性，指标值越高分工越明确。大湾区的特点是“一国两制”下的垂直分工，港澳提供高端服务，粤九市形成先进制造业集群，内部分工指数很高。长三角的内部产业分工更为成熟，城市间分工清晰，指数值相对稳定且较高。创新协作密度通常用联合申请专利数、合作论文数、共建研发机构等衡量。大湾区呈现市场驱动、产业关联的强协作特征，深港合作专利占比很高，广深港创新走廊的协作网络密集。长三角表现为政策驱动、科研基础驱动的强协作特征，高校、科研院所之间的跨区域合作非常频繁。此外，包括人才、资本以及技术等要素流动，呈现同样的发展特征。

再次，规则政策深度对接，实现制度协同。制度协同的核心价值是降低制度性交易成本。其主要表现是，第一，政策协同。跨区域协调编制规划、制定政策，如长三角一体化规划覆盖域内41个地级及以上城市；第二，规则衔接。跨境跨域制度对接，如大湾区18类港澳职业资格内地直接认证；第三，治理机制。常设协调机构，如长三角区域合作办公室。

深化改革创新 促进集约发展和治理增效

就城市的性质和逻辑而言，城市的第一性应该是经济社会功能单元。行政区管辖和治理必须建立在城市作为经济社会功能单元的基础上。作为经济功能区的都市圈和城市群不是若干行政区划的集合体，而是适应城市区域或巨型城市区域发展，推进相关制度改革和规划建设，更好发挥协同创新和治理的开放性空间。

2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出了“探索经济区与行政区适度分离改革”的有关事项。这是第一次在中央的规划文件中提出经济区与行政区关系及其改革构想，并就经济管理权限与行政区范围适度分离的内容，作出了具体的要求和规定。城市向经济功能区演化，是以都市圈为区域经济主体，规划发展经济社会生活的必然选择。京津冀、长三角、大湾区和成渝城市群正在进行的经济区与行政区适度分离改革，必将对我国城镇化的内涵式发展即集约发展，更加注重治理投入并提质增效产生积极影响和作用。

经济区与行政区适度分离改革，充分体现了“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的改革指导思想。近年来，正在加快的都市圈和城市群规划建设，就是实施这一改革的具体举措。都市圈、城市群顺应自然和经济规律，跨行政区划，是实现经济区与行政区适度分离改革的产物。经济区与行政区适度分离改革，有着多方面的意义和作用。

首先，有利于优化城市发展和区域发展的空间结构。目前，国家发展改革委批复的都市圈发展规划大多是省会（计划单列市）都市圈。通过都市圈规划建设，尤其是基础设施的进一步高水平建设，将实现省会城市与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市场创造条件；

其次，有利于形成若干作为国家战略的空间布局，打造一批高质量发展的区域集群。区域集群的内涵是创新集群和产业集群。京津冀、长三角、大湾区和成渝等地区是我国科技创新的策源地、产业创新的承载区，都将成为国家建设现代化产业体系和经济体系的主要空间载体；

第三，有利于统筹推动基本公共服务和社会保障一体化发展，实现公共服务均衡普惠和整体提升，持续提高共建共享水平，产生区域乃至全国共同富裕水平的示范效应；

第四，有利于通过整合社会资源并优化配置，实现自然生态和社会生态的共同治理。这是都市圈协调发展的重要组成部分。新时代社会治理和生态治理日益要求跨越行政区划，在都市圈、城市群范围内能够有效实现和完善社会生态、自然生态协同治理。这些方面改革创新产生的积极作用，对于现代化城市体系的内涵式发展和治理增效的影响将是深刻的全方位的。